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成都土改启示录

2020-06-30 0人读过

核心提示:如今,成都实验区新一轮的农村产权制度改革已经基本完成。作为试验田的成都,在“农村产权和土地制度改革”方面探索提出“还权赋能”的纲领,与中央的理念高度匹配。

2007年6月7日,国务院批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区, 根据统筹城乡综合配套改革试验的要求,全面推进各个领域的体制改革,并在重点领域和关键环节率先突破,大胆创新,尽快形成统筹城乡发展的体制机制,促进两市城乡经济社会协调发展,也为推动全国深化改革,实现科学发展与和谐发展,发挥示范和带动作用。

此后,成渝两地分别在改革城乡二元体制机制方面,有了种种创新探索。

不久前,十八届三中全会提出,健全城乡发展一体化体制机制。在土地问题上,则提出建立城乡统一的建设用地市场。

如今,成都实验区新一轮的农村产权制度改革已经基本完成。作为试验田的成都,在 农村产权和土地制度改革 方面探索提出 还权赋能 的纲领,与中央的理念高度匹配。

这当然不是一个巧合。

学者论战

2011年7月下旬,一场关于 成都模式适不适宜在全国推广 的论战在络上发生。

当时,成都以 全国统筹城乡综合配套改革试验区 的身份,已完成了第一阶段农村产权制度改革。

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰的研究团队被称为 华中乡土派 。他著有《地权的逻辑 中国农村土地制度向何处去》一书,书中对成都改革持有异见。

贺雪峰在 成都模式批判 章节表达了这样的观点: 成都实验应该立足成都特点,不需要考虑全国的情况。我甚至认为,成都实验明显存在乌托邦情绪,实验成功的可能性并不大。

我认为,对于大城市大农村的成都来说,以农村土地产权改革为核心,以扩大市场化程度为手段的城乡一体化改革,也许有成功的可能性,但对全国农村并不具有借鉴意义。 贺雪峰说。

贺认为, 成都模式是错误地理解土地性质,不懂总量概念,误判中国当前工业与农业发展形势而推出的激进实验。

北京大学国家发展研究院院长周其仁随后撰文《给农民更多的土地权利,真会损害农民的利益吗?》,并附以 致成都模式的批判者 的标题。

撰文之时,北京大学国家发展研究院土地制度改革综合课题组,已对成都经验调研和总结,形成了专题研究报告。 关注成都的改革试验,不知不觉已经过去了四年。 周其仁说。

他反驳说, 不要以为,把土地的转让权还给农民,就是要推动农民马上卖地、卖光土地。这是荒诞的误解。

周其仁对 农民自用的建设用地一旦经由市场竞价,可能表现为惊人数目的货币财富 的判断,越来越有信心。

他在《农村产权制度的新一轮改革》研究报告里提出,农村产权制度改革所辐射的经验和意义远非成都案例所独有。

实际上,2010年底,北京大学国家发展研究院、中国社科院政治学所等机构,对成都七年多来的探索做了专题调研,形成了多份专题研究报告。

这些研究报告被认为是 迄今为止关于成都统筹城乡发展综合配套改革最新的、最全面的实证研究 。

这些报告成为了中央政府制定全国性政策的参考。

在土地制度层面,经 逐步缩小征地范围 , 允许农民依法通过多种方式参与开发经营 ,以及 逐步建立城乡统一的建设用地市场 ,可以平稳实现对现行体制的突破。

事实上,农地确权改革早已有之。然而,最大的困境在于没有钱。

中央财政并没有额外资助。成都政府算了一笔账,如果成都600万农村人口有一半变成市民,总共需要投入约6000亿元。而2007年即使成都财政收入猛增,也不过700多亿元。

资金困境,使得成都政府的视线集中在农村建设用地上。但由于现行土地制度,这笔财富并不能自由流转。

因此,成都试点重点是如何让农地流转起来,确认基础工作是为农地确权,同时进行社会保障改革。

2008年初,成都市发布一号文件,即《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护,进一步改善完善农村土地和房屋产权制度的意见》,率先在国内启动农村新一轮产权制度改革。

文件以机密文件形式下发,当时很敏感。 成都市委统筹城乡工作委员会(以下简称成都市统筹委)一名官员告诉民主与法制社。但随着工作推进,文件后来成为了 公开的秘密 。

该文件核心是,对农村土地进行确权、颁证、流转,明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权,以及住宅的农户所有权,以此增加农民的财产收入。

周其仁的研究报告认为,成都明确新一轮农村产改的纲领是 还权赋能 。这场改革的基本出发点,是厘清城市化加速的边界条件,并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的转让权。

联建政策 闯黄灯

成都都江堰市鹤鸣村成为了第一个吃螃蟹的试点村,被称为成都 改革试点第一村 。

2008年 月 日,召开全村产权制度改革动员大会。

据鹤鸣村村支书刘文祥回忆,当天成都市市长助理周鸿德、都江堰市委书记刘俊林来到现场。周鸿德担任了鹤鸣村试点的驻点干部,都江堰市则成立了工作组。

产权制度改革、确权颁证是啥意思,改些啥子? 会前,村民私下悄悄议论着。

刘俊林说,确权颁证就是弄清楚每户农民有多少土地、房屋、林地,并把代表权属的 本本 发给农户。有了 本本 ,就可以用房屋产权进行担保贷款,去搞农业项目,搞规模经营。

他还举例说,双流的羊肝菌出口,一亩地一年产值1.5万美元,没有规模经营是难以实现的。不愿意搞农业的,也可以把土地流转出去收取租金,确权后更有保障。

到会的村民挤在村委会的院坝里,边听边讨论,后来掌声四起。

从2008年启动土地确权工作,如今已经基本完成。 上述成都市统筹委受访官员说。

当时,试点逐步在双流县、大邑县等地推进,但不久, 5 12 汶川地震发生。

灾后重建时,面对众多坍塌或已成危房的农民住宅,灾区新型农民集中居住区不得不快速建造。

国土资源部给予成都特殊政策。包括土地可以跨越县域流转;社会资金在农民宅基地上新盖的住宅可享有完全产权;可以在增减挂钩一开始,就获得指标交易的收入用于受灾群众的新居建设,而不需要经历拆旧建新并经过验收这一完整周期等。

而这些成都在地震期间享有的土地优惠政策,在全国独一无二。

贺雪峰据此认为, 成都实验应该立足成都特点,不需要考虑全国的情况 。

都江堰市作为地震重灾区之一,在农村产权制度改革的基础上推出联建政策。

政策规定,在符合规划的前提下,农民可以自发寻找投资方,农民、集体、投资方签订三方协议,将农户的部分建设用地出让给投资方,投资方得到使用权之后为农户建设新住房以及修建道路等基础设施。

地方政府扮演的角色是规划、监督验收,为投资方颁发集体建设用地使用权证。

联建政策一时充满争议。有舆论称,这项政策是让 小产权房合法化 。

有人认为这项政策闯了黄灯。 成都市统筹委上述官员说。

贺雪峰批判成都模式的理由之一也与此相关: 若政府介入推动农民用宅基地建小产权房,市场供给的快速增长就必然打破均衡,从而导致严重问题。

贺雪峰的担忧情有可原,但在成都的实际操作中,并未出现。

都江堰天马镇金陵村2组房屋损毁需要灾后重建,新村共18 户,占地40亩,建筑面积2. 万平米,成本1650万元。这在农村显然是一笔庞大的资金。

但土地确权后,农村土地流转使得农民能够通过自建的方式筹到。

当地农民从各个地方移居到中心区来,把原来的宅基地复垦变为耕地,复垦后节约出110亩建设用地,复垦农地可以获得农地转为建设用地的指标,通过招标,金陵村2组每亩指标获得了15万元收益,初步解决新村房屋重建所需资金。

当地需要解决的问题是,如果集体建设用地全部以指标方式转移,以后发展集体经济到哪里去寻找土地资源?如何解决后续收益问题?

金陵村2组召开集体会议,决定将节约的集体建设用地中的 4亩不作为指标出让,而是留在本村作为后续发展使用,空缺的资金自筹垫付。

2010年12月,这 4亩建设用地在农村产权交易所挂牌拍卖,以每亩44.2万元拍卖,共获得1 00余万元。溢价部分70%由2组村民分配, 0%留作村里建设发展之用。而购买土地方也是房地产开发商,按照规定和协议,这块建设用地不能砍树,只能在现有树木中修建筑,开发商将此地块建成一个养老型度假酒店。

这些案例,让周其仁 对自己的判断越来越有信心 。

而成都市利用联建政策,在短短一年多的时间里,引入数十亿元的社会资金,加快了灾后重建工作的推进。

村民议事会

面对耕地可能会被占用的问题,成都决定设立一道保护耕地的 防火墙 。

2008年1月,成都市出台政策,决定设立耕地保护基金,为承担耕地保护的农户提供养老保险补贴,在全国率先建立由市县财政支持的耕地保护基金制度。

周其仁认为,以财政性的耕保基金为依托,为农民购买养老保险,实际上就是为农村社会保障体系的建立缴入第一笔 保费 。

要把耕地保护基金真正发放到农民手里,就必须把耕地使用和经营的实际状况彻底调查清楚。 周其仁说。

长期以来,由于农村地区缺乏正式的产权安排,加上从单干、互助组、合作化、公社化到联产承包改革等一系列制度变革,我国农村的人口、土地和房屋等财产关系,造成大量的历史遗留问题。

更大的困难是,到了村组一级,几十年土地房屋的变动颇多,但很多地方根本没有系统、连续、可靠的财产变动的文本记录。

实际上,这正是中央农村政策多次要求各地完成农地承包关系的确权颁证,却难以落实的背景。

突破缘于意外的收获。双流县兴隆镇瓦窑村在2008年以前名不见经传:村庄距离成都市区19公里,仅有700多家农户、2500多名村民。

从这里,成都市的决策者们意外地收获了新型村级治理模式 村民议事会,而且通过由农民组成的议事会,破天荒地把农民承包地的期限由 0年 变成 长久不变 。

瓦窑村村民谁也没想到,他们创造的议事会会在整个成都铺天盖地般推广开来。

2010年7月,双流县三星镇双堰村在清理集体资产时发现,村上有71亩集体茶山,但每年只收了25亩的承包费5000元,其余46亩集体土地 不翼而飞 。

村党支部书记毛国文兼任村议事会召集人。他召集全村25名议事会成员举行会议,并邀请村务监督委员会成员和部分群众代表列席,讨论如何解决此事。随后,村议事会责成村委会勘界调查,摸清楚具体情况。

在掌握了翔实情况后,村议事会召开第二次会议。经讨论,最终以投票的方式议定了解决方案:未交租金的10亩地以每亩每年100元的租金继续承包经营, 捡 种 6亩的29户农户以每亩每年120元的租金继续耕种。方案注明,如今后引进业主整体开发,则终止农户承包经营合同,为招商引资提供方便。

会后,所涉农户都按会议要求缴纳了租金,没有引发一起纠纷。

周其仁认为此事值得称道, 成都产权改革的经验表明,政府积极地介入与村庄自治的结合是解决问题的关键。

改变 画地为牢 方式

周其仁十分看重成都的实验。

2012年11月28日,他在一家媒体年会上说,在动土地之前基础工作做好就是确权,确权不能确到集体,要将使用权包括转让权确定到户, 这个工作成都做得非常扎实,前后花了三年时间。

他提出,确权之后,土地流转权要放到一个较大市场平台上来发现价格。 不用行政权,不能想卖给谁卖给谁。

交易平台不能太地方,成都、重庆都有产权交易中心,成都有5万亩地票完成交易,改变 画地为牢 的土地资源配置方式。 周其仁说。

2008年,成都市锦江区第一次在农村土地房屋登记交易中心公开挂牌出让了两宗集体建设用地。这两宗集体建设用地被确定为使用期40年的商业用地,最终以每亩80万元、总成交金额1857万元的出让价成交。

而这是自1987年我国法律允许国有土地使用权公开拍卖以来,首次公开挂牌使用权的集体经营性建设用地,揭开了成都市集体建设用地有序流转、公开交易的大幕。

更重要的,为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转,成都市搭建了统一的农村产权交易平台。

2008年10月1 日,成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立,成为全国首家农村产权综合性市场平台。

瓦窑村共有2000亩土地以同样的方式流转出去。失去土地的村民,带着 五证一卡 (集体土地使用权证、农村土地承包经营权证、房屋所有权证、林权证、集体土地所有证,保基金卡),开始了新的生活。

根据成都市委宣传部提供的最新数据,目前成都市通过成都农村产权交易所,实现集体建设用地使用权交易65宗,交易面积167 .48亩,交易金额5.48亿元。建设用地指标交易657宗,交易面积66297. 4亩,交易金额126.57亿元。

同时,成都全市已实施完成600多个土地综合整治项目,筹集新农村建设资金500多亿元。

周其仁认为,成都新一轮农村产权改革,生动地表达了以下逻辑: 确权是基础,流转是核心,配套是保障。

对此,中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文曾撰文表示,农地确权流转,转为城市建设用地是符合国家宏观调控目标和可持续发展的。

农村集体土地转让权的确立和土地流转的合理有序进行,是 0年来农村产权制度改革在新形势下顺应经济规律的延续,必将为国民经济的进一步发展奠定微观和制度基础。 周其仁说。

无论外界如何评价,周其仁始终对这项改革的未来表示乐观。

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